El Estado liberal inacabado. Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2012


El ejercicio de la potestad tributaria de la que están investidas las Diputaciones forales vascas ha estado, en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades, jalonado de conflictos sustanciados ante la jurisdicción contencioso-administrativa hasta la entrada en vigor del denominado blindaje del Concierto. Su última manifestación es la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2012, la cual desestima el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla-León, en relación con la Norma Foral 7/2005, por la que se modificó la Norma Foral de Bizkaya del Impuesto sobre Sociedades, a los efectos de incorporar medidas que, en su conjunto, suponían un alivio de la presión fiscal por dicho tributo para las entidades sujetas al régimen foral vizcaíno por comparación con el régimen común.

La ratio decidendi de la sentencia se centra en determinar si las normas fiscales vascas constituyen ayuda de Estado en el sentido del Tratado constitutivo de la Unión Europea (art 87 y sigts), ya que el tribunal de instancia (TSJPV) había solicitado del Tribunal de Justicia una sentencia prejudicial al respecto, cuya respuesta dejaba amplia capacidad de apreciación a los tribunales nacionales, pues para apreciar el carácter selectivo de una medida, se tiene en cuenta la autonomía institucional, de procedimiento y económica de la que goce la autoridad que adopte esa medida…de manera tal que incumbe al órgano jurisdiccional remitente, único competente para identificar el Derecho Nacional aplicable e interpretarlo, así como para aplicar el Derecho Comunitario a los litigios de los que conoce, verificar si los Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco gozan de autonomía, lo que tendría como consecuencia que las normas adoptadas dentro de los límites de las competencias otorgadas a dichas entidades infraestatales por la Constitución Española de 1978 y las demás disposiciones del Derecho español no tienen carácter selectivo, en el sentido del concepto de ayuda de Estado…

A partir de aquí la sentencia del Tribunal Supremo desgrana un abigarrado y erudito conjunto de razonamientos jurídicos relativos a los tres aspectos de la autonomía, deslizando, con pretendido amparo en la doctrina constitucional concerniente a la solidaridad fiscal interterritorial (STC 64/ 1990), una afirmación que en sí misma y en abstracto es aceptable pero que puesta en el contexto de la distribución de las potestades tributarias entre las distintas CCAA no lo es, pues abrir el camino a una cierta competitividad fiscal entre Comunidades Autónomas, con diferentes ofertas de incentivos, siempre que, por su importancia, no deban calificarse como auténticas Ayudas de Estado, sometidas a un régimen especial por el derecho Comunitario, supone, de una parte, desconocer que en ese juego competitivo las CCAA de régimen común tienen pocas bazas frente a las de régimen foral, y, de otra, que confiar al ordenamiento comunitario de las ayudas de Estado su arbitraje implica preterir todas las normas que tanto la Constitución como el Estatuto Vasco y la Ley del Concierto incorporan al efecto, y todo ello sin mencionar que esa normativa comunitaria no tiene por objeto controlar la competencia fiscal desleal, por más que pueda coadyuvar a tal efecto..

Hay en la sentencia pasajes que convocan a la reflexión política, cual es aquel en el que la Comisión de la Unión Europea rechaza la autonomía económica de las instituciones forales por cuanto el cupo está infravalorado, en el sentido de que los Territorios Históricos contribuyen menos de lo que deberían a las cargas del Estado, pues, si en efecto es así, todas las actuales e insistentes llamadas a la solidaridad y a los esfuerzos de la ciudadanía en aras de una consolidación fiscal en cuanto tarea inaplazable para superar la crisis económica sufren un déficit de legitimidad ¿Habremos de extrañarnos de que otras CCAA, económicamente poderosas, apetezcan las potestades tributarias forales?

El punto débil de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2012 es que pasa de puntillas sobre las normas limitativas de la potestad tributaria foral que la Constitución, el Estatuto Vasco, y la Ley del Concierto establecen, como así lo ha visto perfectamente un voto particular a la sentencia en el que se afirma que el reconocimiento que se hace en la Constitución de los derechos históricos, tiene que moverse dentro de los principios que la propia Constitución proclama, de tal forma que ese reconocimiento no puede en ningún caso permitir que se lesionen principios tan fundamentales para el funcionamiento del Estado como son el de solidaridad, igualdad y unidad de mercado…Y así debiera ser, por cuanto la Ley del Concierto establece que, en el ejercicio de sus competencias, las Diputaciones forales respetarán y garantizarán la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, sin que se produzcan efectos discriminatorios, ni menoscabo de las posibilidades de competencia empresarial ni distorsión en la asignación de recursos.

El conflicto es categórico. En efecto, desde la orilla vasca se sostiene, con apoyatura en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1991 entre otras, que sería papel mojado la potestad tributaria que el Concierto otorga a las instituciones forales si las normas forales fruto de su ejercicio hubieran de limitarse a reproducir las normas comunes, en tanto que desde la orilla castellana y riojana se contempla con indignación que ese ejercicio haya llevado sistemáticamente a normas portadoras de efectos potencialmente deslocalizadores. Estamos, bien se comprende, ante el problema de la competencia fiscal agresiva, perfectamente conocido en el ámbito europeo, pero con la relevante particularidad política de que se presenta en el interior del mismo Estado.

No es un problema nuevo, pues en rigor es un legado del siglo XIX, que unos verán como una claudicación del Estado liberal y otros como la conservación de unas libertades ancestrales. Paradójicamente, el sistema de concierto tiene su origen más inmediato en una legislación que pretendía remover la especialidad fiscal foral. En efecto, la Ley de 21 de julio de 1876 estableció la obligación de las tres provincias vascas de pagar las contribuciones consignadas en los presupuestos generales del Estado, y en el primer Concierto, aprobado mediante Real Decreto de 28 de febrero de 1878, se fijaron los cupos correspondientes, pero también un esbozo de facultad normativa para las Diputaciones forales, todo ello en relación con un sistema tributario integrado, esencialmente, por los antiguos impuestos de producto territoriales e industriales, fruto de la reforma unificadora del moderantismo (Mon-Santillan). Cuando aparecieron los modernos impuestos de producto, como eran los contenidos en la Contribución de Utilidades (1900) cuya tarifa III es el antecedente del actual Impuesto sobre Sociedades, el Estado quiso, en disputa con las Diputaciones forales, excluirlos del sistema de Concierto, pero lo cierto es que, probablemente debido a las carencias de la Administración fiscal del Estado, el cuarto concierto, aprobado mediante Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, encabezó la Contribución de Utilidades, y que el Real Decreto de 24 de diciembre de 1926 otorgó una amplia autonomía normativa a las Diputaciones forales, una década más tarde ratificada por el Estatuto Vasco de 1936, que apoderó al País Vasco para adoptar el sistema tributario que juzgue justo y conveniente. Tras la dictadura, la Ley del Concierto de 1979, concebida en el consenso de la transición a la democracia, restableció el triunfo de la particularidad, bien que sometida a limitaciones, frente a la uniformidad, y las sucesivas modificaciones de aquélla, en lo que se refiere al Impuesto sobre Sociedades, han ido consolidando dicho triunfo. La sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2012 es un hito más de ese camino.

Eduardo Sanz Gadea.

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Acerca de Eduardo Sanz Gadea

Eduardo Sanz Gadea es Licenciado en Derecho y en Economía.
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