Eurofisc: Un paso adelante en la coordinación fiscal entre los Estados de la Unión Europea (y II)

(Viene del anterior post)

Coordinación en la imposición directa. La próxima Directiva de Cooperación

Una pieza clave de la lucha contra el fraude y la evasión fiscal en la Unión Europea es la propuesta de Directiva sobre cooperación administrativa en materia fiscal que se encuentra en su última fase tras el acuerdo político de la reunión de ministros de Economía y Finanzas de la UE celebrada el pasado 7 de diciembre de 2010.

Aun cuando la Directiva 77/799/CEE, actualmente vigente, supuso un primer paso en esta dirección, existe a día de hoy, una evidente falta de concreción en su aplicación. La Directiva propuesta supone un salto tanto cuantitativo como cualitativo. Cuantitativo porque establece nuevas obligaciones; y cualitativo porque concreta las existentes:

Primero, porque amplía el ámbito de aplicación (objetivo) de la directiva a todos los impuestos directos e indirectos, incluidas las cotizaciones obligatorias de Seguridad Social (a excepción del IVA y de los impuestos especiales que ya tienen su propia formativa), lo que es evidente redundará en una gestión tributaria más eficaz. Desde un punto de vista subjetivo cubre, además, a todas las personas físicas y jurídicas de la Comunidad, teniendo en cuenta la gama cada vez mayor de modalidades legales, incluidos los fondos fiduciarios, las fundaciones, las sociedades de inversiones, o cualquier instrumento nuevo que pueda ser creado por contribuyentes en los Estados miembros.

En segundo lugar porque consagra y concreta el intercambio automático de información, como regla general frente a la actual preferencia por un sistema de intercambio con previa solicitud. Los supuestos concretos en los que el intercambio automático puede resultar más efectivo para las diferentes categorías de renta y de capital se considera que son las rentas del trabajo, las retribuciones y primas de directivos, los dividendos, las ganancias de capital, regalías, productos de seguros de vida u otra naturaleza, pensiones, propiedades de bienes inmuebles, rentas sobre los mismos, o cualesquiera otros que redunden en mayores posibilidades de control de las Administraciones tributarias de la Unión Europea. Será a partir de 2015, cuando cinco de las ocho categorías antes señaladas se comunicarán automáticamente con la sola condición de que la misma esté fácilmente disponible. Además, el 1 de julio de 2017, la Comisión presentará un informe y si lo considera necesario solicitará ampliar a las ocho categorías de renta la automatización del intercambio de información. La Directiva además limita los plazos para el suministro de información con el objeto de garantizar que el intercambio de información es oportuno y, por lo tanto, eficaz.

En tercer lugar porque introduce, como novedad más destacada, una regulación más exhaustiva de la participación en las investigaciones administrativas de inspectores de otro Estado miembro y la práctica de controles multilaterales. De esta forma, de la mera posibilidad que se menciona en la normativa actual, se pasa, en esta propuesta de directiva, a una mayor concreción y detalle en el procedimiento, lo que debe facilitar la presencia y participación de funcionarios de un Estado miembro en otro, cuando las circunstancias así lo aconsejen.

Pero a mi juicio la novedad de mayor trascendencia de la propuesta es la consolidación –ya avanzada en la Directiva 2010/24 y en el Reglamento 904/2010- de la supresión del secreto bancario, quizá el principal obstáculo formal hasta la fecha para la cooperación administrativa, y que se traslada a la propuesta de Directiva ajustándose  al Modelo de Convenio Fiscal de la OCDE y a las declaraciones del G-20 sobre el fin del secreto bancario. La propuesta de la Comisión no hace más que recoger el sentir de la mayoría de los ciudadanos, siempre contrarios a cualquier posibilidad de que existan espacios en la cooperación fiscal que alienten la evasión y permitan el fraude, máxime en una situación de crisis que obliga a un gran esfuerzo colectivo.

Junto a esta norma, en el ámbito de la imposición directa, es destacable la Directiva 2003/48/CE del Consejo, que tiene por objeto permitir que los rendimientos del ahorro, en forma de pago de intereses efectuado en un Estado miembro en favor de personas físicas con residencia en otro Estado miembro, estén sujetos a imposición efectiva de acuerdo con las disposiciones legales de este último Estado miembro.

Precisamente de esta norma se han utilizado para la propuesta de Directiva de cooperación dos importantes experiencias, la de seguir apostando por el intercambio automático de información entre los Estados miembros (sobre estos pagos de intereses como medio para permitir la imposición efectiva de los  mismos en el Estado miembro en el que el beneficiario efectivo tiene su residencia fiscal), y la del aprovechamiento de las tecnologías de la información mediante el establecimiento de un formulario para el intercambio automático de información que se constituye como canal de comunicación normalizado.

En paralelo a lo anterior, es recomendable que los diferentes territorios profundicen, como en el caso de España, en la suscripción de Acuerdos de intercambio de información que asuman los principios de la OCDE en esta materia, como el recientemente firmado por el Reino de España con el Principado de Andorra (BOE de 23 de noviembre de 2010), y que permitirá que éste deje de considerarse –cuando entre en vigor- como paraíso fiscal en los términos de la D.A.1ª de la Ley 36/2006, de Medidas para la Prevención del Fraude Fiscal.

Asistencia mutua en materia recaudatoria: La Directiva 2010/24/UE del Consejo

Y en la misma línea que en los textos analizados para la mejor cooperación en materia de imposición directa e indirecta, la Directiva 2010/24/UE del Consejo, de 16 de marzo de 2010 sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas, profundiza en el intercambio de información entre Administraciones tributarias, con el fin de proteger más adecuadamente los intereses financieros de los Estados miembros y la neutralidad del mercado interior.

Para ello, procede a extender el ámbito objetivo de aplicación del modelo de Asistencia Mutua Comunitaria, en materia de recaudación, pues ya no se limita a un listado cerrado de tributos, como hacia la Directiva anterior, sino que lo extiende esencialmente a todo tipo de tributos e ingresos de derecho público, referidos a cualquier tipo de titular público del mismo (no sólo el Estado). El punto de conexión no es la nacionalidad del deudor sino el Estado Miembro donde nace el crédito tributario o ingreso público que se quiere cobrar. Queda pendiente de decidir quien será el organismo centralizador, que en nuestro caso parece que debe ser la Agencia Tributaria.

La asistencia mutua en materia de recaudación se inspira en los siguientes cuatro pilares:

1. La autoridad requerida debe proporcionar a la autoridad requirente la información que esta última precise para el cobro de los créditos nacidos en su propio Estado miembro, permitiendo, es su caso, la presencia en sus oficinas administrativas y la participación en las investigaciones administrativas de los funcionarios del Estado requirente.
2. La asistencia incluye la notificación al deudor de todos los documentos relativos a los créditos que emanen de un Estado miembro, y que se comunicarán desde el mismo por medios normalizados de carácter telemático.
3. La autoridad requerida debe proceder asimismo, a petición de la autoridad requirente, al cobro de los créditos nacidos en el Estado miembro requirente a partir del título jurídico único estandarizado emitido por el mismo y que actuará como providencia de apremio,
4. E incluso ampara que el Estado requerido pueda adoptar medidas cautelares destinadas a garantizar el cobro de dichos créditos a partir de aquel documento.

Y para ello, la autoridad requerida puede hacer uso de las facultades que le confiera la legislación de su país aplicable a los créditos correspondientes a los mismos impuestos o derechos, o a impuestos o derechos análogos, tras haber recibido las solicitudes y los documentos en formato digital y a través de una red electrónica, que permitirán a dicho Estado tramitar las solicitudes con mayor facilidad y rapidez.

Conclusiones

La crisis financiera nos ha puesto de manifiesto la envergadura de la ingeniería fiscal y de la opacidad del mercado; y ha evidenciado, además, cómo las actuaciones llevadas a cabo en un país, pueden afectar en gran manera a la economía de otros.

El fraude generado tiene graves consecuencias en los presupuestos nacionales y vulnera el principio de la equidad fiscal con respecto a los ciudadanos y empresas que sí cumplen, ocasionando distorsiones en la competencia. En esta época se hace más evidente –si cabe- la necesidad de no dejar escapar ninguna fuente de recursos tributarios, con el fin de asumir los gastos excepcionales que palien los efectos de dicha situación, y para reducir, en su caso, los elevados déficits públicos.

Las líneas marcadas por la normativa examinada refuerzan, sin duda, la soberanía fiscal interna de los respectivos países, al ofrecer nuevos instrumentos para gestionar de manera más real y efectiva sus propios recursos fiscales. Los documentos comentados suponen un paso hacia adelante en la necesidad de disponer de medios más eficaces de cooperación para luchar contra el fraude y la evasión fiscal a escala europea.

La Comisión estima que, tras la adopción de la nueva directiva de cooperación, la transposición a las normas nacionales de ésta y de la referida a la asistencia mutua en materia de cobro, la entrada en vigor del Reglamento de IVA y la actualización del referido a los II.EE. se incrementarán exponencialmente los supuestos de cooperación administrativa en sus diferentes vías, de incremento de las solicitudes de información, de remisión espontánea de información, de implementación de supuestos de intercambios automáticos, de petición de controles simultáneos y de presencia de auditores-inspectores en las Administraciones de otros Estados miembros, o el análisis de riesgos concretos y comunes mediante la puesta en común de información –como es ya una nueva realidad en el ámbito de EUROFISC-.

El previsible incremento de peticiones de asistencia hace necesario incorporar a nuestro ordenamiento tributario general los principios y normas reguladoras básicas de la asistencia, en beneficio tanto de la Administración tributaria como de los obligados tributarios.

Es por ello por lo que el anteproyecto de ley de modificación de la LGT ha sido redactado para permitir la inclusión de las eventuales disposiciones internacionales que afecten a la asistencia, no sólo entre Estados, sino también con otro tipo de entes internacionales o supranacionales, posibilitando que nuestra normativa tributaria general dé cobertura a todos los tipos de actuaciones de asistencia que la Administración tributaria española pueda solicitar o tenga que prestar a otros Estados o entidades internacionales.

Debemos concluir que siendo más que previsible que en los próximos años asistamos a una mayor demanda de asistencia e intercambios de información entre los Estados miembros de la Unión Europea, es responsabilidad de quienes participamos de sus administraciones tributarias asegurar con ello una mejor aplicación de nuestros respectivos sistemas tributarios.

Alberto García Varela