Introducción. La globalización
La liberalización comercial a través de la reducción de los aranceles –gravamen que se aplica a los bienes que son objeto de importación o exportación- en el movimiento internacional de mercancías, se estableció a finales del siglo pasado (Ronda de Uruguay 1986 Acuerdos de Marrakech 1994) como una obligación para los diferentes Estados o Territorios asociados que forman parte de la hoy denominada Organización Mundial de Comercio (antes GATT), con el objetivo de facilitar las transacciones comerciales entre los diferentes territorios, impulsando con ello la localización de la producción y de la actividad mundial respecto de cada bien –o servicio– en aquel lugar donde el operador económico pueda obtener mejores resultados.
Hoy no cabe duda que tal decisión incidió de forma definitiva –obviamente junto a otras como el desarrollo de las TIC– en la explosión de lo que hoy conocemos como “globalización”, y que en términos comerciales ha supuesto pasar desde menos de 100 millones de contenedores operados en el tráfico marítimo, hasta una previsión de la Comisión Europea de más 600 millones en el año 2015.
Coordinación versus armonización
El incremento del volumen de transacciones entre territorios con diferentes normas fiscales, la elevada movilidad de los sujetos pasivos –entre ciudades, regiones o estados nacionales- o la internacionalización de los instrumentos financieros dificulta la cuantificación de los impuestos adeudados por parte de las Gobiernos responsables, máxime cuando las competencias liquidatorias están repartidas entre diferentes Administraciones.
En el caso de España, asumidas las políticas comercial o monetaria a la Unión Europea, y cedidas parte de las decisiones de naturaleza tributaria a las Comunidades Autónomas, el Estado Español tiene que desarrollar su política tributaria con la aspiración de mejorar la coordinación y asistencia mutua con otros territorios y Administraciones tributarias, ante la dificultad de avanzar en una mayor armonización fiscal con otros Gobiernos territoriales, que ven la política fiscal como parte imprescindible –e irrenunciable– de su política económica.
El ejercicio de un control tributario con alcance nacional (o con ámbito autónomico dentro del sistema tributario español) debe superarse incrementando las técnicas de coordinación, creando instrumentos que aseguren resultados positivos en la lucha contra el fraude por sus efectos perniciosos en los ingresos de los diferentes Gobiernos y por la competencia desleal que el mismo genera. Sólo puede conseguirse una evaluación correcta de los impuestos, o luchar de forma más efectiva contra el fraude fiscal transnacional y la evasión fiscal mediante el establecimiento de medidas de coordinación.
Resulta más que conveniente que exista un contacto más directo entre los servicios nacionales o locales encargados de la cooperación administrativa, preferentemente a través de oficinas y oficiales de enlace. La falta de contacto directo conduce a la ineficacia, y lleva aparejada una infrautilización del dispositivo de cooperación administrativa y demoras en la comunicación.
- En el caso de España, la reciente Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, procura mejorar la coordinación de la gestión tributaria entre la Administración tributaria del Estado y las de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, a través del Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, y de los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria. Órganos que entre sus competencias tienen las de proponer criterios generales de armonización de las políticas normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, o establecer criterios uniformes sobre el contenido de los intercambios de información de carácter tributario.
- En el seno de la Unión Europea son diversos los instrumentos que se están definiendo en estos momentos, con un enfoque innovador, que confieren a los Estados miembros atribuciones para cooperar eficientemente y atacar los efectos negativos de la creciente mundialización sobre el mercado dentro de nuestro territorio.
Coordinación comunitaria en la imposición indirecta. La creación de EUROFISC
Las Directivas para la armonización del Impuesto sobre el Valor Añadido – 2006/112 – y los Impuestos Especiales (accisas, en terminología comunitaria) – 2008/118/CE -se han visto completadas con instrumentos de coordinación y asistencia mutua entre administraciones tributarias con los Reglamentos (UE) 904/2010 del Consejo, de 7 de octubre de 2010, relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido y 2073/2004 del Consejo, de 16 de noviembre de 2004, sobre cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales (este último pendiente de revisión).
Incluso el Reglamento (CE) nº 450/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, por el que se establece el código aduanero comunitario (código aduanero modernizado), que regula el funcionamiento de las aduanas comunitarias y los procedimientos de liquidación y recaudación del arancel comunitario (y con ello de los impuestos indirectos exigibles en el momento de la importación) recoge como principal avance la necesidad de establecer un pilar aduanas-aduanas, ordenando a los Estados miembros el establecimiento de un sistema común de gestión de riesgos que complete la coordinación y asistencia que se regula en el Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo de 13 de marzo de 1997 relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria.
Si nos detenemos en el examen del nuevo Reglamento de cooperación y lucha contra el fraude en el ámbito del IVA, publicado el pasado 12 de octubre e impulsado durante la Presidencia española del primer semestre de este año, y que entrará en vigor –en la mayor parte de su articulado– en enero de 2012, podemos concluir que es el más claro exponente de la línea de trabajo marcada en el seno de la Unión. El mismo se centra en la conveniencia de que los Estados miembros no solo deban comprobar la correcta aplicación del impuesto adeudado en su propio territorio, sino también ayudar a otros Estados miembros para garantizar la correcta aplicación del impuesto relativo a la actividad realizada en su propio territorio pero que se adeuda en otro Estado miembro, mediante un correcto control censal, un adecuado intercambio de información específica y la novedosa creación de EUROFISC.
En primer lugar, el nuevo Reglamento homogeneiza el control del ROI –Registro de Operadores Intracomunitarios– estableciendo obligaciones mínimas respecto del alta censal y posibilitando, como ya es una realidad, la confirmación de la validez o invalidez de los números de identificación a efectos del IVA en Internet.
En segundo lugar, también exige a los EE.MM una base de datos, de acceso automatizado mediante un sistema de mensajería, que permita a los Estados el conocimiento de unos datos mínimos de los diferentes operadores en lo relativo a su volumen de operaciones intracomunitarias, su tipo de actividad, su fecha de inicio o el número de consultas existentes sobre el mismo.
Y en tercer lugar, aprovechando la reciente experiencia práctica adquirida a raíz de la aplicación del anterior Reglamento (CE) nº1798/2003 en el marco de la lucha contra el fraude «carrusel» apuesta por la instauración de un mecanismo de intercambio de información más rápido que cubra información más extensa y selectiva para luchar de forma eficaz contra el fraude. Es sin duda ésta la gran novedad del presente Reglamento que establece, con efectos desde el 1 de noviembre de 2010, una red descentralizada sin personalidad jurídica denominada EUROFISC, para todos los Estados miembros, para promover y facilitar una cooperación multilateral y descentralizada que permita luchar de forma selectiva y rápida contra tipos específicos de fraude.
Constituida de forma efectiva el pasado 10 de noviembre, EUROFISC surge del impulso de España, Francia y Holanda contra las tramas de fraude, y tiene entre sus antecedentes cercanos la belga Eurocanet (Euro Carrusel Network), que ha actuado como mecanismo de comunicación entre los diferentes Estados para la verificación y control de los operadores inmersos en operaciones de fraude carrusel.
EUROFISC pretende ser una red para el intercambio rápido de información selectiva entre los Estados miembros que tendrá por objeto establecer un mecanismo multilateral de alerta temprana para combatir el fraude en el IVA, coordinar el intercambio rápido de información selectiva en las áreas temáticas en las que será operativo Eurofisc (con una Comisión con una simple función de respaldo pero sin acceso a la red) y coordinar el trabajo de los funcionarios de enlace participantes en respuesta a las alertas recibidas.
De EUROFISC dependerá que las Administraciones tributarias seamos capaces de dar respuesta a las nuevas tramas de fraude, en nuevos sectores que saltan desde el softaware, la chatarra o la telefonía móvil, hasta los derechos de CO2, las patentes de software o los intangibles del mercado de telecomunicaciones, y minimizar los importantes perjuicios que en términos presupuestarios y de competencia, tiene cualquier forma de elusión fiscal y, en particular, el fraude carrusel.
La segunda parte de este artículo continuará en el siguiente post.
Alberto García Varela
Máster Universitario en Tributación y Asesoría Fiscal 
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