La familia y la reforma del #IRPF. #reformafiscal


  1. NOTA PREVIA.

Nuestra Constitución, artículo 39.1, protege a la familia; concretamente, se indica:

“Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.”

Bajo tal redacción, es evidente que el sistema fiscal ha de atender, entre los llamados finales extra fiscales del mismo (reconocidos en el segundo párrafo del artículo 2.1 de la norma básica de nuestro Ordenamiento Tributario, Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria), a las circunstancias familias que concurren en el obligado tributario y ha de hacerlo desde una perspectiva favorable, lo cual supone la concesión de beneficios fiscales.

Familia 3 (L)Este tratamiento positivo del fenómeno familiar adquiere, lógicamente, su máxima expresión en un tributo personal como es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF), donde la capacidad económica gravada, la renta, ha de ser modulada en atención a las circunstancias personales y familiares de los contribuyentes, sin que esto suponga negar que no haya que considerar el fenómeno familiar en otros gravámenes, verbigracia, a la hora de establecer exenciones en el IVA para prestaciones de servicios vinculadas a la familia o aplicar tipos reducidos a las mismas.

Y aquí, empiezan los problemas, pues si bien nadie duda de la relevancia de la familia como entidad social, política y, económica[1], no existe acuerdo respecto a lo qué es familia y a quiénes la integran; por ejemplo, vale la pena recordar, a estos efectos, que el cónyuge en nuestro Derecho Civil no es “pariente”.

Nuestra Constitución carece de un modelo unitario o de una definición en tal sentido y los estudios sociales y económicos revelan que el modelo familiar clásico (matrimonio entre personas de dos sexos diferentes, unidos para toda la vida, con varios hijos comunes) está siendo sustituido por nuevas estructuras, cada vez más complejas, variadas y variables, verbigracia, por el aumento de la tasa de divorcios.

Además, el cómo adaptar el IRPF a las circunstancias familiares y cuánto hacerlo, está, asimismo, sometido a discusión y responde a problemas complejos de articulación de la Política Fiscal, junto con los derivados de la ideología del Gobierno de turno.

Por ello, no es de extrañar que la conocida en la doctrina financiera como “adaptación del IRPF a las circunstancias personales y familiares” sea siempre uno de los puntos de debate en cualquier reforma del IRPF.

  1. LA REFORMA DEL IRPF Y LA ADAPTACIÓN A LAS CIRCUNSTANCIAS PERSONALES Y FAMILIARES.[2]

Una de las cosas que más sorprende de la Reforma del IRPF propuesta por el Gobierno, para que entre en vigor el 1 de enero de 2015, es, precisamente, que uno de los elementos centrales del debate sobre la tributación de la familia en el IRPF como es la individualización del impuesto y el fin definitivo de esa auténtica anomalía que es la “tributación conjunta” [3], no se haya discutido (al contrario que sucedió en 2006), ni siquiera se hayan expuesto desde las instancias oficiales razones para su defensa.

A pesar del contante descenso en el número de declaraciones de esta modalidad, todavía en el ejercicio 2012 (declaración 2013), último año para el cual se dispone de estadísticas del IRPF, un 23,7% de declaraciones se presentaron conjuntamente[4], lo cual conlleva un número no desdeñable de éstas, aproximadamente, 4.500.000.

Sin embargo, el debate reformador ha vuelto a centrarse (como también sucedió en 2006) en los parámetros que el IRPF debe aplicar para beneficiar a la familia, pues, nuevamente, el llamado “Informe Lagares” manifestaba su preferencia por el traslado de las circunstancias personales y familiares del IRPF hacia reducciones en la base imponible, por medio de la técnica de los “mínimos exentos”, a pesar de la evidente regresividad que tal parámetro conlleva.

En realidad, la reforma del IRPF en materia familiar se ha caracterizado, como sucede, en general, con toda la estructura del IRPF por su acusado carácter conservador, es decir, porque no ha planteado ningún cambio radical en la relación entre el tributo y el fenómeno familiar[5], sino simples adaptaciones, excepto la novedosa creación de impuestos negativos en favor de las familias numerosas y los discapacitados.

Así, la primera medida reformadora es la elevación, en diferentes porcentajes, de los mínimos personal y familiar.

A este respecto, conviene señalar que tal incremento (que varía, generalmente, entre el 20 y 30% sobre las cuantías vigentes en 2014), es mucho menos efectivo que lo aparente, pues las cuantías de tales mínimos hacia muchos ejercicios que no habían sido objeto de actualización, por lo que han perdido valor y, además, como el propio “Informe Lagares” señala, el valor de tales mínimos, comenzando por el  denominado “mínimo personal”, es muy inferior a lo que pretende la llamada “teoría del mínimo vital”, es decir, aquella que afirma la necesidad de excluir del gravamen por el IRPF una serie de cantidades que, al atender a la cobertura de necesidades vitales de la persona y su familia, no reflejan, en puridad, ninguna capacidad económica (renta) susceptible de imposición.

Por otro lado, se aprovecha la Reforma del IRPF para introducir algunas modificaciones de carácter técnico en la redacción de los citados mínimos, las cuales responden a críticas doctrinales o diferentes sentencias, por ejemplo, en el supuesto del mínimo por descendientes, aun conservándose el requisito de la convivencia, se asimila a la misma la dependencia económica, salvo en el caso de anualidades por alimentos de los hijos en virtud de resolución judicial.

La mayor novedad en el IRPF es la configuración de nuevas deducciones en la cuota diferencial por familia numerosa y personas con discapacidad a cargo de contribuyentes trabajadores o autónomos que, al poder cobrarse de manera anticipada, estar limitadas a la existencia de cotizaciones sociales de los contribuyentes y no depender de rentas sujetas a pago a cuenta previo, configuran un auténtico impuesto negativo.

Es más que discutible que este tipo de medidas, complejas, con elevados costes de gestión y ajenas a la filosofía del impuesto, sean auténticas medidas tributarias, sino instrumentos de pura propaganda política, como lo fueron tanto la deducción por maternidad como el denominado “cheque bebé”.

En una de ellas, además, la relativa a las personas con discapacidad a cargo, su propia existencia, contrasta con el estancamiento y regresión que, en los últimos años se ha producido, con la denominada Ley de Dependencia, pues mientras se han rebajado (por razones de ajuste presupuestario) las prestaciones sociales, de servicios y económicas  a las personas dependientes, ahora, se compensan (sic) con un pago de 1.200 euros por ascendientes o descendientes afectados por discapacidad (concepto que, además, no es equivalente al de dependencia).

El pago anticipado de estas “deducciones” se hará por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sin duda, porque su sistema gestor es muy poderoso y está preparado para asumir grandes cantidades de información, pero no parece apropiado atribuir a la entidad encargada de la aplicación del sistema tributario la gestión de disposiciones sociales y supondrá distraer recursos para otros aspectos muy relevantes del sistema tributario, caso de la lucha contra el fraude fiscal.

De cualquier manera, bien venidos sean esos 1.200 euros para familias numerosas y contribuyentes de los que dependan discapacitados, pues es evidente que, en estos supuestos, la capacidad económica del obligado tributario disminuye apreciablemente y, asimismo, por el carácter social de tales medidas.

Domingo Carbajo Vasco.

________________________

[1] Al respecto puede verse, recientemente: Martínez Álvarez, José Antonio; Miquel Burgos, Ana Belén; Callejo Arranz, Sara y Manjón Vilela, Sofía. “El papel de la familia como motor del desarrollo económico y social de España”, Crónica Tributaria,  nº 151/2014, páginas 7 a 34.
[2] Passim. Herrera, Pedro M. Las circunstancias personales y familiares en el IRPF a la luz de la Reforma Tributaria, Instituto de Estudios Fiscales, 2 de octubre de 2014, mimeo.
[3] Para una crítica general a esta cuestión, puede verse, entre otros, nuestro artículo: “La tributación conjunta en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas tras la Ley 35/2006”en VVAA. Estudios jurídicos en memoria de Don César Albiñana García-Quintana, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, volumen 2, 2008, páginas 1967-1988.
[4] Para más información, remitimos al lector interesado a nuestro “post” en este mismo portal: “Estadística del IRPF 2012 y el poder de las mujeres en materia inmobiliaria”, julio, 11, 2014.
[5] Aunque no es el momento de desarrollarlo, hemos de señalar que tal circunstancia no puede extrañarnos, pues, en realidad, negamos la mayor, es decir, afirmamos que no nos encontramos en puridad ante una Reforma Fiscal, sino ante un elenco de modificaciones de muy variado calado en una serie de impuestos, debido a razones muy variadas. Para una ampliación de esta tesis, vid. Carbajo Vasco, Domingo. “Consideraciones sobre la llamada ”Reforma” Fiscal”, XXIV Congreso de Inspectores de Hacienda del Estado, Bilbao, 16 de octubre de 2014, mimeo.
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Acerca de Domingo Carbajo Vasco

Domingo Carbajo Vasco es Inspector de Hacienda del Estado, Economista, Abogado y Profesor en diferentes instituciones y escuelas. Posee experiencia internacional, en asuntos europeos, Twinnings y otras materias de consultoría fiscal y financiera.
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