La función pedagógica del Impuesto sobre bolsas de plástico de un solo uso


En los últimos años, las Comunidades Autónomas han creado tributos medioambientales, con el objeto de evitar o si no al menos, disminuir conductas perjudiciales para el medioambiente. Por la propia naturaleza del tributo en el supuesto en que no se consiga el objetivo pretendido y en aplicación del principio “quien daña, paga”, cumplen con su función recaudadora. Sirven para hacer frente a servicios prestados por la Administración para preservar el medioambiente o en el peor de los casos, constituyen una especie de indemnización por el daño irreversible causado al medioambiente.

Aunque parezca paradójico, la recaudación es el mal menor. Nos hallamos ante tributos con claros fines extrafiscales, que persiguen una función disuasoria y en algunos casos, “pedagógica”. Los impuestos medioambientales que recaen sobre el consumidor final, educan en un consumo responsable.

Entre estos tributos, merece nuestra atención el Impuesto sobre bolsas de plástico de un solo uso, creado en Andalucía por la Ley 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad y que entró en vigor el 1 de mayo de 2011.

Este impuesto fue creado en Cantabria en 2011 y derogado para 2012 a pesar de la opinión en contra del Consejo Económico y Social de Cantabria. En Extremadura se introdujo en el Anteproyecto de Ley de Medidas Urgentes en Materia Tributaria, Financiera y de Juego, actualmente en fase de tramitación, y fue valorado negativamente por el Consejo Económico y Social de Extremadura, en Dictamen  emitido en junio de 2012 (Dictamen 1/2012).

El impuesto andaluz, grava el suministro de bolsas de plástico realizado por los establecimientos comerciales situados en esta Comunidad. Se trata de un impuesto indirecto, real, objetivo e instantáneo, que recae sobre el consumidor final. Si bien el contribuyente es el establecimiento comercial, la Ley establece la obligación de repercusión de la cuota al cliente. El impuesto se paga por el consumidor final y se integra en la base imponible para calcular el IVA a pagar por éste. La cuota para 2011 y 2012 es de 5 céntimos por bolsa y está previsto para 2013 que aumente a 10 céntimos.

No podemos olvidar que el impuesto entronca con la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, que fue objeto de transposición por el Estado español, mediante la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados. En ella se ordena a las Administraciones Públicas a adoptar las medidas necesarias para promover los sistemas más sostenibles de prevención, reducción y gestión de los residuos de bolsas comerciales de un solo uso, de plástico no biodegradable (Disposición Adicional segunda).

En la Disposición Adicional segunda de la Ley también se establece un calendario de sustitución estas bolsas de plástico, tomando como referencia las bolsas puestas en el mercado en 2007:

  • Antes de 2013 sustitución del 60% de las bolsas
  • Antes de 2015 sustitución del 70% de las bolsas
  • Antes de 2016 sustitución del 80% de las bolsas
  • En 2018 sustitución de la totalidad de las bolsas, con excepción de las que se usen para contener pescados, carnes u otros alimentos perecederos para las que se establece una moratoria.

Se prevé que antes del 30 de junio de 2016, el Gobierno elaborará un informe que evaluará el grado de consecución de los objetivos del calendario de sustitución y la conveniencia de implantar medidas fiscales sobre el consumo de estas bolsas.

Andalucía se ha anticipado a las posibles medidas fiscales que puedan ser impuestas por el Estado, a partir de 2016 y ya tenemos algunos datos respecto a la aplicación del impuesto sobre bolsas de plástico de un solo uso.

Inicialmente la ley que regulaba el impuesto, iba a entrar en vigor el 1 de enero de 2011 pero, atendiendo a la solicitud del sector del comercio y de la Confederación de Empresarios de Andalucía, se prorrogó su entrada en vigor a 1 de mayo. Los importes de recaudación que estimaba la Consejería de Economía y Hacienda para 2011, se aproximaban a los 35 millones de euros. Teniendo en cuenta que el impuesto entró en vigor a mitad de año, y reduciendo las previsiones de recaudación a la mitad; las cifras reales de recaudación en 2011 quedan muy lejos de las previsiones. Según datos oficiales recogidos en la página web de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, la recaudación acumulada en 2011, fue 529.922 euros. Durante los dos primeros trimestres de 2012, la recaudación acumulada ha sido 473.691 euros.

Se ha producido un ligero descenso en la recaudación, todavía no demasiado significativo, teniendo en cuenta que también ha disminuido el consumo. Lo que realmente sorprende, es lo alejado que queda el dato real de recaudación de 2011, respecto a las previsiones iniciales de la Junta de Andalucía; lo que puede hacernos pensar que la implantación del impuesto en mayo de 2011, supuso una disminución inmediata de la demanda de bolsas de plástico por parte de los consumidores.

Aunque todavía es prematuro y debemos esperar a los datos de recaudación acumulados de los cuatro trimestres de 2012, podemos apuntar la eficacia del impuesto como instrumento de política medioambiental. Por una parte, podemos hablar de su efecto desincentivador, al producirse una disminución en el consumo de bolsas de plástico, y por otra, del efecto pedagógico del impuesto.

El importe de 5 céntimos por bolsa no es lo suficientemente alto como para que suponga una carga económica para el consumidor, sin embargo la presencia del impuesto cada vez que se produce una compra mediante la pregunta al cliente de si quiere o no bolsa de plástico, le hace tomar conciencia al menos, de que su adquisición tiene para él un coste y en el mejor de los casos de que el coste está asociado al daño medioambiental que generan los residuos de plástico. Son muchos los consumidores que transportan los productos en bolsas reutilizables y no nos olvidemos que “la repetición de actos crea hábito”.

La virtualidad del impuesto es que incide sobre el comportamiento del consumidor final y si la demanda cae, la producción disminuirá.

Marta Montero Simó.

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Acerca de Marta Montero Simó

Doctora en Derecho por la Universidad Comillas, Máster en Asesoría Jurídica de Empresas por el Instituto de Empresa. Visiting Scholar en el European Law Research Center, Harvard Law School. Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario y Directora del Departamento de Derecho de la Universidad Loyola Andalucía. Directora adjunta del Master Executive sobre Fiscalidad Internacional del Centro de Estudios Garrigues, en Madrid.
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2 respuestas a La función pedagógica del Impuesto sobre bolsas de plástico de un solo uso

  1. Management Consulting dijo:

    Pasar a bolsas de papel reciclado debería ser una solución mucho más ecologica

  2. Bolsas Man dijo:

    Como dicen arriba, estoy de acuerdo. Hay otras bolsas como las de papel recciclado para una solución mas ecológica.

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