Una nota sobre “Gobernanza Económica” y armonización fiscal en la Unión Europea (y II)


Este artículo continua del anterior.

B) Las limitaciones de la armonización fiscal de la U.E.

Podíamos empezar nuestros comentarios sobre la Política Fiscal europea o, más concretamente, sobre el modelo tributario europeo con una visión desencantada y pesimista del proceso de armonización fiscal europeo.

Así, se  puede llegar a exponer que seguimos, más de 50 años después de que los artículos 93 a 99 del Tratado de Roma sentarán las bases jurídicas de la misma, sin disponer de un auténtico sistema de IS europeo, de que, en el IVA, el denominado “régimen definitivo” duerme el sueño de los justos y de que, en el plano de la imposición sobre consumos específicos, la armonización es de mínimos, no existiendo prácticamente nada en otras áreas relevantes de la fiscalidad, por no hablar de la aplicación y gestión de los tributos.

Incluso, en el campo del IVA, el tributo europeo por excelencia, el más armonizado y regulado desde la normativa y jurisprudencia europeas, esta visión pesimista llevaría a reconocer que áreas muy relevantes en cualquier tributo desde las alícuotas de gravamen hasta los regímenes de tributación que afectan a las pequeñas y medianas empresas siguen siendo de responsabilidad nacional y, como ha demostrado, asimismo, la crisis, cada Estado europeo ha respondido a sus consecuencias con acciones unilaterales y diversas en materia de este impuesto, aunque la tendencia general haya sido el incremento de las alícuotas de gravamen.

De hecho, el reciente “Libro Verde para la reforma del IVA”, 2010, es una buena muestra de la necesidad sentida por la propia UE de relanzar la armonización fiscal en el seno del que se conceptúa como el tributo europeo por excelencia, donde la diversidad de regulaciones sigue siendo la característica dominante, lo que fragmenta el mercado único(5).

Evidentemente, esta sensación de pesimismo, de necesidad de repensar el proyecto fiscal europeo, se puede hacer aún más grave, si comparamos el vetusto texto del INFORME NEUMARK, 1962, con lo conseguido cerca de 50 años después y se vería reforzada la sensación de nube negra, si nos acercáramos a las Administraciones tributarias europeas, encerradas en sí mismas, con sus rutinas, sistemas organizativos, recursos humanos, modelos organizativos, procedimientos, etc. tan diferentes y tan distantes entre sí, tan poco propensas a compartir proyectos, ideas, herramientas y escasamente receptivas a la coordinación y la apertura.

Ahora bien, tal visión pesimista de la realidad fiscal europea en estos tiempos de crisis, merece ser contrastada por otros factores, siquiera más matizados y realistas:

  • Siendo así que la armonización fiscal europea fue siempre vista como algo funcional, secundario y al servicio de otras Políticas europeas, más relevantes y necesarias, lo logrado tras más de 50 años, para este apéndice de la construcción europea no es tan marginal, empezando por el hecho de que el IVA, como constructo tributario europeo, ha alcanzado categoría y éxitos internacionales, pues cerca de 140 de los 191 países miembros del Mundo lo tienen, de una forma u otra, implantado en sus sistemas fiscales y que el modelo internacional de IVA (excepto en el Brasil estadual) sigue las trazas de la construcción europea: neto, crédito de impuesto, operación por operación, etc.

De hecho, los estados BRIC, tanto Brasil, en su propuesta de armonización entre los diversos modelos de IVA, estadual y local, que funcionan en su territorio, China con sus reformas en su propio IVA e India con su búsqueda de una exacción federal sobre el consumo, no han hecho sino referirse al modelo europeo del IVA como imagen a seguir en sus propuestas reformadoras.

  • Asimismo, la labor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ahora, de la Unión Europea o TJUE(6), esa “armonización fiscal negativa”, como se la ha denominado por la doctrina, ha supuesto que, a partir de unos pocos principios, básicamente, la no discriminación y el logro de las libertades básicas, la clásica y enquistada diferencia entre la fiscalidad de un residente “nacional” y un no residente “europeo” se haya ido difuminado en el tiempo, haciendo cada vez más fácil para las empresas y los sujetos personales adoptar una visión fiscal única a la hora de tomar decisiones en el mercado interno europeo.
  • Por otro lado, una cosa es el ritmo, exasperadamente lento para ciertas perspectivas funcionariales o europeístas de los avances fiscales en Europa y otra, negar que no se hayan ido, no sólo logrando avances, sino consolidando y nunca retrocediendo sobre los conseguidos con anterioridad.

Una vez que la construcción de la armonización fiscal europea entraba en un tributo u operación concreta, lo previsible en ejercicios posteriores era que se adoptaran nuevas disposiciones que avanzasen en la armonización de parámetros tributarios del impuesto concreto no tratados antiguamente o en la armonización de operaciones anteriormente desconocidas.

Así ha sucedido, por ejemplo, en materia de relaciones matriz-filial, las cuales han precedido el avance en materia de armonización de la base imponible del IS(7).

  • La armonización fiscal comunitaria ha demostrado la flexibilidad de las normas e instituciones europeas para ir desarrollando, contra la propia literalidad y restricción de las normas del Derecho primario europeo inscrito en los Tratados, nuevas fórmulas jurídicas de integración económica.

Así se destaca la aportación creciente del denominado “Derecho blando” o “soft Law”, en particular, en materia de los gravámenes y cuestiones que más afectan a las sociedades multinacionales; la propia importancia de la jurisprudencia del TJUE y el uso de las normas sobre “ayudas de Estado” para hacer frente a las distorsiones a las decisiones de inversión, movimiento de capitales y localización de empresas que generan los beneficios fiscales, los cuales, cada país, pensaba otorgar libérrimamente para mejorar su posición en la cadena de la competitividad.

Este último aspecto ha sido puesto materialmente de manifiesto en el caso español con las dos últimas Decisiones de la Comisión de la UE sobre el fondo de comercio financiero, artículo 12.5 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (en adelante, TRLIS).

  • En los últimos tiempos además, la imposibilidad de avanzar hacia el “mercado único fiscal”, en materia de IVA, al haberse abandonado el régimen de tributación “definitiva” en este tributo, al haberse agudizado, lógicamente, las posibilidades de evasión fiscal internacional (el conocido “fraude carrusel”), han llevado, por el contrario, a reforzar, normativa, técnica y en materia práctica, las normas europeas de coordinación interadministrativa, intercambio de información y asistencia mutua(8).
  • Incluso, podía afirmarse que los recientes avances en materia de IVA, el llamado “paquete IVA 2010”, con la adaptación de las reglas de prestación de servicios a la desmaterialización de la economía y la introducción de un modelo de “ventanilla única” para devoluciones a sujetos no residentes en el territorio de aplicación del impuesto actuando ante las Administraciones tributarias (en adelante, AATT) nacionales, es decir, convirtiendo a todas las AATT de los 27 Estados europeas en mandatarios o gestores en nombre y por cuenta de otras AATT, anticipa un modelo muy flexible, de reducidos costes, de gran eficiencia, con amplio uso de la tecnología y adaptado a la internacionalización del mercado único de lo que sería el modelo tributario de Agencia Europea, alejado de una concepción arcaica, costosa e ineficiente que consistiría en la creación de un nueva Administración burocratizada y en competencia con otras AATT europeas.

Lo mismo cabe decirse del empuje hacia el intercambio automático de datos o ECMS en materia de Impuestos Especiales o de la profundización en los intercambios de información automática, asistencia recaudatoria y modelos de formación de funcionarios fiscales y aduaneros europeos (proyecto FISCALIS, cuya última versión extiende su acción hasta el 2013).

Sin embargo, tales pasos se han debido más a la necesidad de enfrentarse a un creciente y expansivo fraude carrusel que estaba poniendo en peligro la recaudación del IVA(9) y la filosofía del “mercado único” que a un verdadero convencimiento de que los avances en la coordinación entre AATT europeas y en la aplicación de los tributos sean los necesarios y convenientes para impulsar, de verdad, la armonización fiscal europea y en el logro de cualquier otro proyecto europeo.

¿Significará la próxima cumbre europea de marzo un avance hacia una mayor coordinación de los ingresos públicos en la UE? Hagamos las apuestas correspondientes….

Domingo Carbajo Vasco

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(5) A Guide of the VAT on 27 States members of the EU, Ed. PriceWaterhouseCoopers, 2007.
(6) Herrera Molina, Pedro (dir.). Comentarios de Jurisprudencia Tributaria del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, se publican anualmente, la última edición impresa corresponde al ejercicio 2007, Ed, Instituto de Estudios Fiscales, colecc. Estudios Jurídicos.
En las revistas Crónica Tributaria , de periodicidad trimestral y Noticias de la Unión Europea, de periodicidad mensual, se publican en cada número comentarios a la jurisprudencia tributaria de la UE.
(7) Álvarez García, Santiago. “La armonización del Impuesto sobre Sociedades en la Unión Europea”, en Rodríguez Ondarza, José Antonio (dir.); Guitérrez Lousa, Manuel y Galán Ruiz, Javier (coords.). El Impuesto sobre Sociedades, Ed, Civitas, Cizur Menor, Navarra, 2007, segunda edición, páginas 1577 a 1611.
(8) Montero Domínguez, Antonio. “La nueva Directiva Comunitaria de asistencia mutua en materia de recaudación: análisis del articulado de la norma positiva”, Carta Tributaria, serie monografías, n º 14/2010, 2 ª quincena de julio.
(9) Botella García-Lastra, Carmen. “El concepto de “abuso de Derecho” en el marco de la doctrina del TJUE y su aplicación práctica”, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 7 de mayo de 2008, mimeo.

 

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Acerca de Domingo Carbajo Vasco

Domingo Carbajo Vasco es Inspector de Hacienda del Estado, Economista, Abogado y Profesor en diferentes instituciones y escuelas. Posee experiencia internacional, en asuntos europeos, Twinnings y otras materias de consultoría fiscal y financiera.
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