La corrupción no es un fenómeno moderno, aunque sus dimensiones se han multiplicado en las sociedades desarrolladas y tecnificadas y ocasiona perjuicios a las reglas del juego del mercado y la competencia, quebrando la confianza de los ciudadanos en la democracia. Los fenómenos de corrupción van en la mayor parte de los casos asociados a los delitos económicos y al blanqueo de capitales. Hoy no se puede concebir ningún delito capaz de generar recursos económicos de cierta entidad sin una actividad simultánea de blanqueo de capitales. Por ello, la Agencia Tributaria tiene un importante papel a través del control fiscal en la lucha contra la corrupción.
1.- Introducción
Las sociedades tienden a integrar determinadas conductas como “normales” y “admisibles” dentro de unos determinados límites. Estos límites a veces son extraordinariamente flexibles.
La corrupción de los años 80/90 centrada en ámbitos societarios y de financiación de partidos políticos ha dado paso a fenómenos de corrupción asociados a los delitos económicos, singularmente los vinculados al sector inmobiliario.
El remedio que ofrece el ordenamiento jurídico frente a estas conductas siempre es parcial, lento, insuficiente y con escaso efecto pedagógico al ver en muchos casos la ineficacia de la respuesta judicial.
Desde este punto de vista, la transparencia se debería configurar como el elemento preventivo esencial contra la corrupción.
2.- La Transparencia como mecanismo preventivo de la corrupción
En los últimos años se han dictado diversas normas que tienen como objetivo mejorar la transparencia del sector público. Entre ellas destacaríamos:
- Código de Buen Gobierno de los altos cargos de la Administración General del Estado (febrero 2005): en este Código se establecen como exigencias del servidor público las de dedicación al servicio público, austeridad en el uso del poder, prohibición de aceptar regalos, objetividad.
- Ley 5/2006 de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y Altos cargos.
- Ley 8/2007 del Suelo.
- Código Ético de los empleados públicos incorporado al Estatuto Básico.
- Ley 28/2006 de Agencias Estatales. Agencia Estatal de evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los servicios.
No cabe duda que serán un instrumento útil cuando se desarrollen plenamente y sean asumidas por todos aquellos que nos debemos al servicio público. Sin embargo es obvio que no son suficientes y que siempre serán necesarios mecanismos de control de carácter coercitivo, a esos mecanismos nos referiremos a continuación.
3.- El papel de la Agencia Tributaria
El objetivo de la Agencia Tributaria es lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. El área de control de la Agencia tiene como finalidad corregir y sancionar las conductas patológicas, que en una sociedad moderna deberían ser minoritarias y reprobadas socialmente. Particularmente el control inspector es el que se centra en los supuestos más graves de fraude fiscal.
El fraude tradicional (ocultación ingresos) ha dado paso a un nuevo tipo de fraude que podemos denominar criminal y que tiene su máxima expresión en las tramas de IVA, los supuestos de blanqueo de capitales, el uso de paraísos fiscales etc.
Al mismo tiempo hemos pasado de una planificación fiscal basada en la interpretación excesiva de normativa (legal o no) a una planificación fiscal abusiva o ilegal: ocultación por estructuras interpuestas de simulación, fiducias y/o “ámbitos territoriales” (Paraísos fiscales).
Frente a esta situación la única alternativa viable para los órganos de control es potenciar la investigación frente a la comprobación. Esta opción exige cambios organizativos y cambios en la forma de actuar de los órganos con competencias inspectoras.
4.- El “expediente de investigación”
El expediente de investigación se configura como la base de la nueva forma de trabajo que nos permita atacar estas formas complejas de fraude. Se trata de un modelo en el que no necesariamente hay un procedimiento de comprobación abierto, lo que hay es un trabajo de análisis de la información que deriva en la constatación de unos hechos de los que se puede inferir la existencia de una capacidad económica oculta lo suficientemente relevante para determinar la comisión de un delito contra la Hacienda pública, sin que en una fase preliminar sea posible determinar cuáles son los verdaderos titulares de esa capacidad económica y de las personas físicas responsables penalmente de los posibles delitos.
Por consiguiente, a partir de esa constatación y dada la inoperancia del procedimiento administrativo para obtener pruebas contundentes, se hace necesaria la judicialización de las actuaciones para proseguir las investigaciones dentro del ámbito jurisdiccional y ello es imprescindible porque en la mayor parte de los casos las pruebas solo pueden obtenerse mediante la realización de actuaciones que suponen limitación de derechos constitucionales y que por consiguiente solo pueden ser autorizadas por la autoridad judicial.
En estos expedientes el papel de la Inspección es un papel activo ya que debe elaborar el informe en el que se relatan hechos que indiciariamente apuntan a la existencia de obligaciones tributarias incumplidas por importes superiores a 120.000€, debe presentar y explicar el informe al Ministerio Fiscal y en su caso, al Juez de Instrucción y realizar la propuesta de las actuaciones procesales que consideremos que deban ser acordadas en el procedimiento de instrucción al objeto de acreditar los hechos y la autoría y lograr el aseguramiento de las responsabilidades penales y principalmente civiles que en la correspondiente sentencia pudieran declararse procedentes.
Los funcionarios de la inspección van a auxiliar al Juez y al Fiscal a lo largo de toda la instrucción y se convierten en “investigadores” dentro del proceso judicial, emitiendo informes de avance para reflejar el resultado de las actuaciones judiciales y proponiendo, en su caso, nuevas actuaciones.
5.- Conclusiones
La lucha contra la corrupción debe ser uno de los objetivos de cualquier sociedad mínimamente desarrollada. Para ello debe contarse con instrumentos normativos que permitan la mayor transparencia posible en el comportamiento de los servidores públicos y al mismo tiempo tiene que dotarse de los instrumentos de control necesarios para corregir las conductas patológicas que siempre van a existir.
La experiencia de trabajo de la Agencia Tributaria en este sentido es muy importante ya que cambiando determinados modos de actuar se ha conseguido incidir de forma efectiva en importantes nichos de fraude donde se remansa en gran medida el dinero de la corrupción.
Esta forma de actuar basada en la potenciación de la investigación debe seguir siendo una línea de trabajo y en el futuro debería conseguirse una mayor coordinación entre todos los instrumentos de control que tiene el Estado en su conjunto.
Ignacio Méndez Cortegano.
Inspector de Hacienda
Máster Universitario en Tributación y Asesoría Fiscal 